O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa dinâmica esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. A conclusão faz parte de um documento divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso nesta semana.
Este é o segundo “policy paper” de uma série da instituição sobre desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, publicado em outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato consiste em um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.
Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem da constatação de que o Congresso ganhou protagonismo na definição da agenda pública nas últimas duas décadas. Isso se reflete no aumento da produção legislativa e na diversificação dos temas tratados em lei.
Os autores afirmam que o fortalecimento não é um problema em si, mas sim a forma como aconteceu. O texto indica que parte relevante desse processo se deu por vias informais, gerando distorções que afetam as comissões permanentes, o uso de emendas orçamentárias e a organização da agenda legislativa.
Um dos exemplos citados é o sistema de votação híbrido, criado durante a pandemia de Covid-19 e mantido em algumas sessões depois do fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.
Beatriz Rey afirma que a Presidência da Câmara tem discricionariedade para usar a deliberação remota de maneira informal. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.
Outro ponto levantado é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que organiza a pauta do plenário. Segundo os pesquisadores, o grupo passou a funcionar em uma zona entre o formal e o informal, com reuniões até fora das dependências da Câmara. Rey relata que, na gestão de Arthur Lira (PP-AL), não havia clareza sobre a realização dos encontros. Um líder teria sido questionado por Lira sobre o que fazia no local da reunião.
Para a pesquisadora, a decisão de Hugo Motta (Republicanos-PB), atual presidente da Câmara, de tornar as reuniões públicas atende a uma insatisfação dos próprios parlamentares. Ela avalia que, sem regras respeitadas, a condução dos trabalhos depende da personalidade do presidente da Casa.
O documento contou com contribuições de um grupo de discussão que incluiu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. As recomendações propõem a volta da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.
O tema das emendas orçamentárias, considerado o mais sensível envolvendo o Congresso, foi tratado no documento como parte de uma futura agenda de reforma. Rey afirma que o assunto merece um documento próprio. Os autores sugerem que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro deixe de ser vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento anterior corrigido pela inflação.
Na conclusão, Rey e Fausto dizem que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de promover uma autorregulação institucional. A pesquisadora afirma que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele inspire projetos para alterar o regimento atual. Ela diz estar esperançosa porque há insatisfação interna, mas pessimista em relação às emendas orçamentárias. “Quando se ganha mais poder, é difícil ceder”, afirma.
Rey conta que, durante a eleição de Hugo Motta, ouviu de parlamentares de diferentes espectros políticos que o trabalho estava difícil porque o processo se tornou imprevisível. Ela acrescenta que a falta de previsibilidade afeta parlamentares, imprensa, academia e cidadãos. Para ela, decisões de políticas públicas tomadas com menos espaço de deliberação tendem a ser empobrecidas.
